О нарушениях в деятельности муниципальных образовательных учреждений и муниципальных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, при реорганизации и ликвидации образовательных учреждений

В рамках исполнения переданных полномочий отделом надзора управления лицензирования, аккредитации, контроля и надзора в сфере образования департамента образования Новосибирской области в ноябре 2009 года проведена плановая проверка деятельности образовательных учреждений и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, по исполнению требований законодательства Российской Федерации и Новосибирской области в части соблюдения прав и законных интересов участников образовательного процесса в ходе реорганизации и ликвидации образовательных учреждений.
В результате проверки выявлены нарушения законодательства Российской Федерации и Новосибирской области в сфере образования. Департаментом образования Новосибирской области направлены предписания об устранении нарушений в образовательные учреждения и письма – уведомления в муниципальные органы управления образованием.
Основными причинами выявленных нарушений законодательства в сфере образования при реорганизации и ликвидации образовательных учреждений являются:
- невнимательное изучение законодательных и распорядительных документов по реорганизации и ликвидации образовательных учреждений;
- низкая правовая культура отдельных руководителей образовательных учреждений.
Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации и Новосибирской области в сфере образования при реорганизации и ликвидации образовательных учреждений приводит к нарушению установленного порядка деятельности образовательных учреждений (ведение образовательной деятельности без переоформления лицензии и свидетельства об аккредитации), прав и социальных гарантий участников образовательного процесса.
Описание типичных нарушений в деятельности образовательных учреждений и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, по исполнению требований законодательства Российской Федерации и Новосибирской области в части соблюдения прав и законных интересов участников образовательного процесса в ходе реорганизации и ликвидации образовательных учреждений приведено в приложениях 1 и 2.
Департамент образования Новосибирской области обращает внимание руководителей образовательных учреждений и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, на недопустимость указанных нарушений.
Кроме того, рекомендуем:
муниципальным органам власти, осуществляющим управление в сфере образования:
- принять меры по совершенствованию нормативной правовой базы и обеспечению соблюдения прав и законных интересов участников образовательного процесса в ходе реорганизации и ликвидации образовательных учреждений;
- инициировать разработку распорядительных документов о принятии к исполнению решений сессий Советов депутатов;
- обратить внимание на соблюдение трудового и гражданского законодательства РФ;
образовательным учреждениям:
- обратить внимание на соблюдение порядка и сроков реорганизации образовательного учреждения, установленных трудовым и гражданским законодательством Российской Федерации;
НИПКиПРО:
- включить в учебные планы курсов повышения квалификации руководителей образовательных учреждений вопросы реорганизации и ликвидации учреждений.

Заместитель руководителя департамента Н.П.Юсупова

Приложение 1
к письму департамента образования
Новосибирской области
от 29.12.2009 № 6917-04-05/30

Типичные нарушения в деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования

1. Отсутствуют нормативные правовые и (или) распорядительные документы, наделяющие муниципальный орган управления образованием полномочиями учредителя (пункт 2 статья 13, подпункт 4 пункт 1 статья 31 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; пункт 4 статья 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
2. Отсутствуют распорядительные документы муниципального образования о принятии к исполнению решений сессий Совета депутатов (пункт 4 статья 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
3. В нормативных правовых документах муниципального образования при ликвидации образовательных учреждений в сельской местности не предусмотрено проведение схода жителей населенного пункта (населенных пунктов), обслуживаемых данным учреждением (пункт 5 статья 34 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; статья 25 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
4. Представленные протоколы схода жителей населенного пункта (населенных пунктов), обслуживаемых данным учреждением, не отражают условия его проведения (не указаны нормативные основания проведения схода граждан, сколько граждан в поселении обладает избирательным правом, сколько из них принимало участие в сходе) (пункт 10 статья 25 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
5. Отсутствуют распорядительные документы муниципального образования о создании муниципальной комиссии по осуществлению экспертной оценки последствий принятого решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей с разграничением полномочий муниципальной комиссии (статья 13 Федерального Закона № 124-ФЗ от 24.07.1998 «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации»; пункт 4 статья 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
6. Отсутствуют экспертные заключения по проведению экспертной оценки о последствиях ликвидации (реорганизации) образовательных учреждений или экспертные заключения описывают последствия не в полном объёме (пункт 2 статья 13 Федерального Закона № 124-ФЗ от 24.07.1998 «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации»). Экспертные заключения не имеют необходимых реквизитов (дата, № протокола).
7. До образовательного учреждения своевременно не доводится решение о реорганизации, принятое учредителем (статья 60 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации). Затягиваются сроки реорганизации и ликвидации образовательных учреждений.
8. В решениях учредителя о ликвидации образовательного учреждения не определяются сроки и порядок ликвидации, функции ликвидационной комиссии (статьи 61- 63 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации).
9. По представленным материалам не удается отследить взаимодействие ликвидационной комиссии с государственными регистрационными органами, Пенсионным фондом, профсоюзными органами, СМИ (статьи 61- 63 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации).
10. Не регламентируется должным образом последовательность проведения процедур реорганизации и ликвидации в договорах образовательного учреждения с учредителем. После проведения процедуры реорганизации своевременно не переоформляется (или не вносятся изменения) в договор образовательного учреждения с учредителем.
11. Смешиваются формы реорганизация и ликвидация. Например, вместо заявленной в решении учредителя «реорганизации в форме присоединения», на практике проводятся две процедуры: ликвидация присоединяемого юридического лица и создание нового юридического лица, имеющего структурное подразделение или филиал на базе ликвидированного образовательного учреждения.
12. Допускается некорректное использование (смешение) понятий «реструктуризация» и «реорганизация» органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования (Гражданский кодекс РФ, Концепция реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Российской Федерации, утвержденная приказом Минобразования России от 16.01.2002 № 103).

Приложение 2
к письму департамента образования
Новосибирской области
от 29.12.2009 № 6917-04-05/30

Типичные нарушения в деятельности образовательных учреждений

1. Реорганизованные образовательные учреждения осуществляют свою деятельность по разрешительным документам (лицензия и (или) свидетельство об аккредитации), утратившим силу после реорганизации (пункты 32-34 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009г. № 277 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»; пункт 2 статьи 34 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»).
2. Ликвидируемые образовательные учреждения осуществляют образовательную деятельность по лицензиям, срок действия которых истек до утверждения ликвидационного баланса.
3. Реорганизованные образовательные учреждения ведут образовательную деятельность до получения лицензии.
4. Своевременно не вносятся изменения в учредительные документы юридического лица:
- из новой редакции устава образовательного учреждения не следует, что оно является правопреемником присоединённого учреждения;
- устав (локальный акт) не регламентирует деятельность структурного подразделения, расположенного в другой местности, появившегося в результате реорганизации;
- устав (локальный акт) не регулирует условия деятельности присоединившегося учреждения. Устав реорганизованной средней общеобразовательной школы не регулировал, на момент проверки, деятельность классов очно - заочной и заочной формы обучения, возникших после реорганизации в форме присоединения к данной школе вечернего (сменного) образовательного учреждения.
5. Уведомление о начале реорганизации поступает в регистрационные органы от образовательных учреждений не в течение трех рабочих дней после принятия учредителем соответствующего решения, а значительно позже (в отдельных случаях до года). Сроки реорганизации значительно затягиваются.
6. По документам образовательного учреждения невозможно отследить соблюдение прав детей на образование при проведении реорганизации и ликвидации образовательных учреждений:
 отсутствуют поименные сведения о переводе обучающихся в другие образовательные учреждения после реорганизации или ликвидации образовательного учреждения;
 отсутствуют материалы, подтверждающие ознакомление обучающихся и их родителей (законных представителей) с порядком реорганизации и ликвидации образовательного учреждения.

7. Несовершеннолетние обучающиеся самостоятельно пишут заявление о переводе на дальнейшее обучение в реорганизованное учреждение без участия родителей (законных представителей) (пункт 1 статьи 52 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»).
8. При реорганизации и ликвидации образовательных учреждений допускаются нарушения прав и социальных гарантий работников образовательных учреждений, закрепленные Трудовым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федеральным Законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), и муниципального контроля» и с целью исполнения переданных полномочий Российской Федерации в области образования
ПРИКАЗЫВАЮ:
1. Утвердить графики исполнения переданных полномочий в отношении образовательных учреждений и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющих управление в сфере образования, расположенных на территории Новосибирской области, за исключением указанных в подпункте 24 статьи 28 Закона Российской Федерации «Об образовании»:
1.1. Контроля качества образования (Приложение 1);
1.2. Контроля за соблюдением лицензионных требований и условий (Приложение 2);
1.3. Надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации и Новосибирской области (Приложение 3).
2. Начальникам отдела надзора (Сальникова Н.В.) и отдела контроля качества образования (Ведяевой Т.В.) управления лицензирования, аккредитации, контроля и надзора в сфере образования обеспечить проведение плановых проверок в соответствии с утвержденными графиками.
3. Контроль за исполнением приказа возложить на заместителя руководителя департамента образования - начальника управления лицензирования, аккредитации, контроля и надзора в сфере образования Н. П. Юсупову.

Руководитель департамента В. В. Иванов

Уважаемые коллеги!
 

Руководствуясь приказом от 28.01.2009 года № 70 «О проведении плановой выездной (инспекционной) проверки» департамент образования Новосибирской области с 02 по 20 февраля 2008 года осуществил проверку деятельности муниципальных образовательных учреждений в части обеспечения соответствия содержания уставов, изменений и дополнений к уставам, и порядка их утверждения законодательству Российской Федерации и Новосибирской области.
Контрольно-надзорные мероприятия проведены в образовательных учреждениях г. Бердска, р.п. Кольцово, Карасукского, Новосибирского районов Новосибирской области, Первомайского района города Новосибирска. Комиссия департамента образования изучила и проанализировала деятельность 11 образовательных учреждений Новосибирской области, в том числе: дошкольных образовательных учреждений - 6, общеобразовательных учреждений - 5.
Устав является одним из основных организационно-правовых документов, на основании которого строится деятельность образовательного учреждения. Требования к уставу определены статьёй 13 Закона Российской Федерации «Об образовании» и Типовыми положениями о дошкольном и общеобразовательном учреждениях. При внесении изменений в действующее законодательство в области образования уставы образовательных учреждений должны своевременно корректироваться.
В ходе проверки комиссия департамента образования пришла к выводу, что контроль по своевременному внесению изменений и дополнений в уставы, как со стороны администрации образовательного учреждения, так и со стороны органов управления образованием ослаблен. Представленные образовательными учреждениями уставы в основном зарегистрированы в 2005 году, последние изменения и дополнения вносились в 2006/2007 году и не отражают всех изменений законодательства в области образования.
Как следствие, в уставах образовательных учреждений встречаются некорректные или неточные формулировки. Руководствуясь Законом Российской Феде
рации «Об образовании» необходимо обратить внимание на применение следующих выражений: «аттестация учреждения» - «аккредитация учреждения» (статья 33); «дети, имеющие отклонения в развитии» - «дети с ограниченными возможностями здоровья» (статья 5); «не имеющие медицинских противопоказаний» - «при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья» (статья 19).
В уставах образовательных учреждений основные задачи деятельности сформулированы в нарушение действующих Типовых положений.
Например, в уставах дошкольных образовательных учреждений в массовом порядке не указано обеспечение познавательно-речевого, социально-личностного, художественно-эстетического развития, оказание методической и консультативной помощи родителям (законным представителям) по вопросам воспитания, обучения и развития детей, воспитание с учетом возрастных особенностей. Таким образом, из целевых установок в деятельности дошкольных образовательных учреждений выпадает один из основных аспектов – развивающий.
Задачи общеобразовательных учреждений также часто сформулированы без учета ступеней общего образования и современных требований, не предусмотрены задачи по адаптации обучающихся к жизни в обществе, удовлетворению потребностей обучающихся в дополнительном образовании.
Проверкой уставов дошкольных и общеобразовательных учреждений выявлены типичные нарушения норм законодательства:
- нарушаются права родителей (законных представителей) на ознакомление с учредительными документами, локальными актами, образовательными программами (статья 16 Закона Российской Федерации «Об образовании»);
- не определена компетенция и ответственность учредителя образовательного учреждения (подпункт а), пункта 7, части 1, статьи 13 Закона Российской Федерации «Об образовании»);
- не прописан порядок изменения устава, а также реорганизации и ликвидации образовательного учреждения (подпункты г), д), пункта 7, части 1, статьи 13 Закона Российской Федерации «Об образовании»).
Кроме того, уставами дошкольных образовательных учреждений, в нарушение принципа общедоступности, установлено отчисление воспитанников при задержке родителями (законными представителями) оплаты за содержание ребёнка в дошкольном образовательном учреждении. Также в уставах отсутствует информация о праве родителей (законных представителей) на получение компенсации части родительской платы.
Проведённой проверкой также установлено, что в уставах общеобразовательных учреждений встречаются следующие нарушения и (или) противоречия законодательства. Не в полном объеме указаны формы получения образования; нарушаются права обучающихся и их родителей (законных представителей) при приёме, отчислении и исключении; ликвидация академической задолженности возлагается на родителей (законных представителей); не учитываются гигиенические требования к условиям обучения в образовательных учреждениях.
В отдельных уставах закреплено право обучающихся на добровольное привлечение к труду, не предусмотренному образовательной программой. Однако какое-либо указание на согласие родителей (законных представителей) по привлечению несовершеннолетних к труду, необходимость которого определена действующим законодательством, уставами не закреплена.
По результатам проверки в адрес руководителей и учредителей образовательных учреждений направлены предписания.
Наряду с уставами важнейшая роль в регламентации деятельности образовательных учреждений отводится локальным актам, которые конкретизируют права участников образовательного процесса. Перечень локальных актов должен быть занесен в устав образовательного учреждения, а все новые акты утверждены в установленном порядке.
В ходе проверки выявлено, что перечень локальных актов, предусмотренный уставом, не соответствуют локальным актам, реально действующим в образовательных учреждениях. Уставы нередко включают полные тексты локальных актов, таких, как: «Положение о Совете образовательного учреждения», «Положение о педагогическом совете», что нецелесообразно.
В связи с вышеизложенным департамент образования Новосибирской области рекомендует муниципальным органам управления образованием:
1. Своевременно осуществлять контроль за внесением изменений и дополнений в уставы и локальные акты образовательных учреждений.
2. Разработать и утвердить:
- порядок утверждения уставов образовательных учреждений и локальных актов к ним (пункт 2, 3, 4, статья 13 Закона Российской Федерации «Об образовании»);
- порядок создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений (часть 2, пункт 1, статья 34 Закона Российской Федерации «Об образовании») с указанием на необходимость проведения предварительной экспертной оценки последствий принятого решения (пункт 2 статьи 13 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» от 24.06.1998 № 124-ФЗ).
3. Повысить ответственность руководителей образовательных учреждений за своевременное приведение правоустанавливающих документов в соответствие с действующим законодательством.

Руководитель департамента В. В. Иванов